食品安全法的顺势而修与规则改进

本次《食品安全法》修订聚焦现实挑战，从“产、管、治”三维度完善规则。生产端拓展规制对象至第三方平台、连锁总部及跨境电商，强化全链条过程管控；监管端强化跨部门协同，善用数字技术赋能智慧监管，实施风险分级与惩防并举；治理端深化社会共治。修法推动法律自我调适，实现食品安全治理的体系化建构与现代化提升。

“法与时转则治，治与世宜则有功”。食品安全法的持续修订完善，正是食品安全治理因势而动、与时俱进的生动实践。自2009年颁布施行以来，已历经四次修改，包括2015年较大幅度的修订，以及2018年、2021年、2025年三次针对性修正。这一完善路径在实施中持续推动法律自我调适，使食品安全法能够及时回应行政体制改革、产业升级转型及监管实践发展所提出的治理需求，从而保持制度活力与规范实效。在前期修改成果基础上，本次较大幅度的修订进一步聚焦于近年来法律实施过程中所暴露出的多重现实挑战，包括：一是强化不同类型食品生产经营者的主体责任，确保食品安全真正实现“产出来”；二是依托风险管理和技术进步，推进监管手段的智能化与精准化，与时俱进提升食品安全“管出来”的能力水平；三是发挥并善用多元主体参与治理的作用，持续激发食品安全“治出来”的创新动能。

一、产出安全食品：生产经营者的各尽其责与各得其利

当前，食品行业发展呈现出多重趋势并行的复杂图景：食品供给呈现本地化与全球化的交织，消费诉求体现工业化与天然性的并显，行业协作体现一体化融合与委托分工细化的共存。这一结构性变迁，使得直接或间接从事食品生产经营的多元主体，在链式乃至网状的分工协同关系中不断凸显其异质性。此种异质性对法律责任配置提出了双重规制要求：一方面，需归纳共性因素，为所有生产经营者设定底线要求和一般义务；另一方面，亦需因人而异、因业制宜地强化类型化、梯度性义务，以回应不同主体的差异化风险特征。唯有如此，方能使各参与者不仅凭借劳动、资本、技术等要素投入获得相应收益，更能在消费者权益受保护、从业者彼此尊重的良性商业生态中各美其美。

从食品安全生产经营主体责任的变化观之，本次修法在既有部门规章的监管经验基础上，着力推动了网络新兴业态关涉主体以及传统领域中问题凸显主体的义务要求与责任配置的体系化建构。

1. 其一，拓展规制对象的覆盖范围。例如，第二条将集中交易市场的开办者、柜台出租者、展销会举办者，以及网络食品交易平台经营者等第三方管理主体明确纳入适用范围，并在后续相关条款明确了这些第三方的行政法义务，尤其是平台经营者及其管理者们的责任。第四十八条要求食品生产企业集团公司、食品销售连锁经营企业总部、餐饮服务连锁经营企业总部应当承担食品安全相关的管理责任，以责任连锁纠偏“只开店不管店”的问题；同理，第四十六条对委托生产的责任强化，亦在防范“托事即脱责”之弊。第一百零九条将跨境电商企业正式纳入食品安全责任体系，填补了跨境零售进口领域长期存在的“主体责任真空”，使食品安全的法律之网从境内延伸至跨境交易场景。
2. 其二，强化关联产品与服务的安全监管。例如，第二十七条增设了食品相关产品的食品安全要求，第四十条增设了销售食品添加剂的备案要求，第八十条要求食品商业宣传应当真实，不得含有虚假或者引人误解的内容。这些完善后的规定从物质与信息两个维度强化了食品安全管理要求，这表明安全食品应从产品设计、物质使用的源头着手，且在食品接触物质选用与商业信息发布中恪守安全准则，避免误导消费者。
3. 其三，强化全链条的过程管控。例如，针对食用农产品，基于消费方式的变化，本次修法将高毒农药的禁用范围扩展至菌类产品。针对全链条中的储运薄弱环节，本次修改中的多个条款提及寄递与配送环节的相关要求，如相关的食品安全标准，相关主体的法定义务等。针对生产经营等环节分工，第六十条强调生产过程的记录要求，包括产品配方、生产投料、关键环节控制、设备设施清洗消毒以及不合格处理等内容。这实质上强化了生产环节的内部追溯要求，便于问题识别时的精准定位。

二、管出食品安全：行政监管的分工协同与宽严并济

食品安全监管的复杂化，根源于产业形态的持续演进与经营主体的高度异质性。从环节来说，监管须贯穿从农场到餐桌的全链条，覆盖粮食、食用农产品、特殊食品等丰富品类；从主体维度观之，则需同时面对传统作坊与小微企业、现代企业与规模集团等异质性极强的经营形态。面对如此庞杂的治理任务，单一部门的规制能力、传统的规制方式已不敷其用。由此，监管现代化至少需要四个方面的制度优化。

1. 其一，强化跨部门协同，打通农业主管部门、市场监督管理、卫生健康行政部门等部门间的监管链条，破解“各管一段”或“各管一事”的监管协同障碍。这一监管合作的优化安排首先体现于科学工作中，如国家粮食和储备、海关等部门参与制定国家食品安全风险监测计划；由国务院市场监督管理部门会同教育部门制定学校禁止采购和加工制售的食品目录。在全链条的日常行政监管中，本次修法重申了食用农产品的监管分工，即国务院农业农村主管部门依照本法和国务院规定的职责，对食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或者生产加工企业前的质量安全实施监督管理。针对进口食品，法律要求海关总署收集、汇总进出口食品、食品添加剂实施检验检疫发现的食品安全信息等，并及时通报相关部门、机构和企业。
2. 其二，善用数字技术赋能监管，以智慧监管替代传统人海战术，提升风险识别的及时性与精准性。这主要体现在两个层面：一是提升生产经营过程的透明化，包括要求入网餐饮服务提供者以视频形式实时公开食品加工制作过程，接受社会监督；要求食品生产经营企业在关键风险环节安装监控设备，并将实时视频信息接入县级以上市场监管部门信息系统。二是监管检查方式的非现场化，运用物联网、人工智能、视频监控等技术手段，开展线上巡查、动态监测与取证核查。此外，修法还明确要求县级以上人民政府加快“互联网+人工智能”在食品安全领域的应用，以提升属地监督管理效能。
3. 其三，依据风险分级管理，对不同主体、不同品类实施差异化监管强度，实现有限行政资源的精准配置。例如，夯实学校、网络等重点场景或特殊食品的食品安全主体责任与相应监管，在信用监管的经验之上完善了食品领域内的失信识别与信息共享要求，补缺应急性的风险管理，如对于尚无食品安全检验标准或临时、补充检验方法的，市场监督管理等部门可以委托具有检验能力的机构采用经科学验证并符合国家有关规定的方法进行检验并出具检验结论，等等。此外，在法律位阶明确建立食品安全检查员制度，也表明了对提升监管专业性的重视。

其四，坚持惩防并举，在严厉打击违法犯罪行为的同时，注重对合规主体的正向激励，以良法善治牵引食品行业迈向高质量发展。近年来，在“小过重罚”争议、平衡秩序监管与安全监管的关系、推进服务型执法等背景下，行政处罚制度亦需根据新的裁量基础，提升处罚的比例性与公平性。例如，针对容易导致过罚不当的条款，改用货值金额而非固定金额作为处罚基准；针对干扰执法的行为，如拒绝、阻挠依法开展的食品安全监督检查，则加大处罚力度，并增设处罚到人的规定。与此同时，随着食品安全主体责任从企业向个人穿透，处罚到人制度在实践中不断细化，主要表现为将处罚到人与尽职免责并行规定，以激励食品安全总监、食品安全员依法履职，发挥内部合规的执行与督促作用。

三、食品安全治出来：检出来、督出来与说出来

2015年食品安全法修订确立了社会共治的基本原则。此后，各地各级监管部门及其他主体依据法律规定和既有资源，探索了多种共治形式，涵盖不同主体间的合作与不同工具的组合运用。其中，“检出来”依托食品的物质属性，借助化学科学的检测技术，使第三方检测在发现掺假掺杂、有毒有害成分等方面发挥着持续的问题识别作用。“督出来”则依赖食品行业内部从业人员及外部各类监督主体的问题发现，这也是市场监管部门确认案件的重要线索来源。“说出来”强调不同主体参与食品安全信息交流，在沟通中提升各方对食品安全的理性认知与风险应对能力。然而，在上述制度探索与监管创新过程中，也出现了“南辕北辙”的问题，既加重了食品生产经营者的合规负担，也因谣言滋生与舆情发酵而增加了监管难度。对此，本次修法针对性地进行了制度补缺，引导社会共治释放更多正向效能。

针对“食品安全检出来”，委托检测是诸多主体发现食品安全问题的重要方式。本次修法亦注意到第三方检测中存在的随意性乃至商业化倾向，并作出了相应修订。要求委托人应当合理说明委托送样来源，并对其真实性负责。任何组织或者个人不得利用委托检验数据、结果和报告，从事夸大宣传、广告和其他营销活动，不得擅自发布委托检验数据、结果和报告。

针对“食品安全督出来”，不同监督者在方式和作用上各有差异，本次修法亦作出了有针对性的制度完善。积极方面，修法确认了公益诉讼对食品安全监管及行业履职尽责的外部监督作用，新增规定人民检察院可依据《民事诉讼法》《行政诉讼法》相关规定提起公益诉讼。同时，针对职业举报带来的问题，法律在认可举报作为案源发现渠道和监督手段的基础上，对滥用举报行为作出禁止性规定，明确任何单位和个人不得利用投诉举报非法牟利或实施恶意投诉举报。

“食品安全说出来”需要不同主体善用自身资源参与食品安全知识的宣传与普及，例如通过风险交流、国民教育、专业培训等方式，提升各方对食品安全的专业认知与自我保护水平。修法亦对此作出了制度回应，如明确要求县级以上人民政府卫生健康行政部门应当会同有关部门开展食品安全标准的宣传贯彻和培训工作。与此同时，针对借制造食品安全焦虑引发信息失真的问题，本次修法亦将其列为重点规制内容之一，要求发布食品安全信息应当准确标注信息来源，明确说明事件发生的时间、地点。网络平台、互联网用户公众账号和互联网信息内容多渠道分发服务机构应当对传播的食品安全内容进行严格把关，不得发布虚假、夸大或者误导性等不实信息。